【編者按：農(nóng)村改革“再出發(fā)”】
2018年12月29日閉幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議，為2019年的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作定調(diào)。其中，農(nóng)村土地制度改革將進(jìn)入深化施工期。當(dāng)前，承包地 “三權(quán)分置”已正式法制化，“三塊地”改革也將全面加速。此外，2019年的農(nóng)村工作強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)，實(shí)施村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板。而如何擴(kuò)大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資，制定利于農(nóng)民土地自愿有償退出機(jī)制仍十分迫切。
2018年是土地改革的關(guān)鍵一年。
一方面，經(jīng)過(guò)多年試點(diǎn)，農(nóng)村承包地有序流轉(zhuǎn)機(jī)制初步建立，承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”通過(guò)法律修改，正式法制化。
另一方面，“三塊地”改革也在加速，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”試點(diǎn)開始在各地落地，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革加速，土地管理法修正案從草案階段主要針對(duì)征地制度修改，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度和宅基地管理制度做原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件，和入市后的管理措施。
2019年，農(nóng)村土地改革將如何推進(jìn)？中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?？偨Y(jié)好農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，鞏固改革成果，繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革。而中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要全面深化農(nóng)村改革，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。
承包地“三權(quán)分置”正式確立
實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，集體產(chǎn)權(quán)制度改革被認(rèn)為是其中的重要組成部分。
2018年11月，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明在一次演講中稱，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)的最大的不同點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
而在農(nóng)村承包地、宅基地、集體建設(shè)用地等多個(gè)領(lǐng)域的土地改革中，承包地改革被認(rèn)為推進(jìn)力度最大。
2018年12月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定，則被認(rèn)為是我國(guó)正式確立了農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度。
“‘三權(quán)分置’的法制化，意味著相關(guān)改革試點(diǎn)已經(jīng)結(jié)束”，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，下一步的改革重點(diǎn)，是圍繞著如何放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，在市場(chǎng)中充分發(fā)揮其權(quán)能作用，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
李國(guó)祥進(jìn)一步指出，承包地“三權(quán)分置”的相關(guān)改革，只是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一部分。作為集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、承包地和宅基地確權(quán)登記等前期性工作，也將成為2019年的工作重點(diǎn)。
而根據(jù)中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦近期透露的時(shí)間表顯示，相關(guān)部門將在2019年完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證收尾工作，同時(shí)完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，并力爭(zhēng)在2020年基本完成房地一體宅基地使用權(quán)登記頒證工作。
同時(shí)，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，隨著相關(guān)領(lǐng)域改革不斷深化，權(quán)屬不斷放開，以遏制農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象為目的的土地用途管制也在加強(qiáng)。
2018年8月20日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合召開動(dòng)員部署會(huì)，部署全國(guó)“大棚房”問(wèn)題專項(xiàng)整治行動(dòng)。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，在原本的計(jì)劃安排中，此次整治行動(dòng)計(jì)劃在2018年8月至12月間展開。但目前來(lái)看，這項(xiàng)行動(dòng)可能還將持續(xù)。據(jù)韓長(zhǎng)賦透露，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年的一大重要任務(wù)，就是完全徹底清理整治“大棚房”問(wèn)題，“堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化亂象”。
“三塊地”試點(diǎn)延期
與承包地改革相比，宅基地制度等“三塊地”改革試點(diǎn)情況，則更加復(fù)雜。
2018年12月23日，土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案(以下簡(jiǎn)稱“草案”)提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議。此次草案主要修改完善了土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度、強(qiáng)化耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護(hù)等內(nèi)容。草案在完善了土地征收制度的同時(shí)，還明確了我國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國(guó)有”，并規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件，和入市后的管理措施。
根據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)，截至目前，33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)縣(市、區(qū))，已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬(wàn)畝；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬(wàn)余宗，面積9萬(wàn)余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶、8.4萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元。
而2018年才開始的宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)方面，也有山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等地開始了初步嘗試。
但自然資源部部長(zhǎng)陸昊同時(shí)指出，土地管理法修正案公布實(shí)施還需要一段時(shí)間，試點(diǎn)政策也存在需要通過(guò)進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問(wèn)題，還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，因此有必要延長(zhǎng)法律調(diào)整實(shí)施期限。
12月23日，全國(guó)人大常委會(huì)審議關(guān)于再次延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日。
因此，有分析人士指出，如何將立法規(guī)范與地方試點(diǎn)更好地結(jié)合起來(lái)，尤其是對(duì)于土地管理法這次修改，究竟是定性于局限在已有成熟建議的針對(duì)征地制度的“小改”，還是擴(kuò)充到覆蓋整個(gè)“三塊地”制度改革，需要時(shí)間等待地方進(jìn)一步形成試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的“大改”，則成為影響整體改革節(jié)奏和進(jìn)度的關(guān)鍵問(wèn)題。
其中，又以宅基地的問(wèn)題最受關(guān)注。資格權(quán)如何認(rèn)證、是否有償？使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍限度幾何？都是有待解決的問(wèn)題。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，在土地管理法修正案審議過(guò)程中，有多位全國(guó)人大常委會(huì)委員提出，法律修改應(yīng)當(dāng)結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)宅基地退出機(jī)制等制度作出更為具體、更為明確、更有可操作性的規(guī)定。
陸昊表示，宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)范圍較窄，時(shí)間較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，且各有關(guān)方面對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)認(rèn)識(shí)還不一致，有待深入研究。建議在實(shí)踐中進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置” 問(wèn)題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行立法規(guī)范。
