2018年6月底，河南省四部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于南水北調(diào)中線一期工程總干渠（河南段）兩側(cè)飲用水水源保護(hù)區(qū)劃的通知》（以下簡稱“區(qū)劃通知”），沒想到這為鄭州城改帶來陣痛。

該區(qū)劃通知要求:“在一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目。在二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止新建、改建、擴(kuò)建排放污染物建設(shè)項(xiàng)目。”

此前，有多個(gè)安置房項(xiàng)目在上述區(qū)域建設(shè)。

截至5月6日，鄭州多家涉及保護(hù)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目的房企向中國房地產(chǎn)報(bào)記者表示，本地已有不少房企因區(qū)劃通知陷入資金無法流動(dòng)困局。此前因政企合作并承諾定向出讓的地塊化為泡影，政企合作協(xié)議難以繼續(xù)，再加上“土地財(cái)政”發(fā)展模式積重難返，上述區(qū)劃通知讓政府和本土房地產(chǎn)企業(yè)陷入兩難境地。

據(jù)知情人士透露，面對(duì)上述情況，鄭州市政府正在積極向省政府行文并提請(qǐng)調(diào)整區(qū)劃通知區(qū)劃范圍，以獲得更大土地開發(fā)空間。

同時(shí)，“這份區(qū)劃通知也給當(dāng)?shù)囟ㄏ蛲恋爻鲎対撘?guī)則敲響了警鐘。”鄭州當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)行業(yè)人士表示。

中國房地產(chǎn)報(bào)記者于今年1月8日至11日在鄭州當(dāng)?shù)刈咴L調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，鄭州多個(gè)區(qū)域長期存在定向出讓土地、未批先建及本地房企壟斷城改局面。

早在2016年，鄭州曾上演過一次15家本土房企集體上街維權(quán)、共同抵制一家外來房企入鄭的“搶地風(fēng)波”，最終該房企被迫放棄競(jìng)爭(zhēng)地塊并撤離鄭州，終結(jié)了鄭州土地市場(chǎng)這場(chǎng)明規(guī)則與潛規(guī)則的沖突。

距“搶地風(fēng)波”時(shí)隔近4年后，這份在南水北調(diào)國家戰(zhàn)略性工程宏觀語境下保護(hù)水質(zhì)安全的河南段區(qū)劃通知的出臺(tái)，再次使隱藏在鄭州城改下定向出讓土地潛規(guī)的暴露以及引發(fā)土地財(cái)政的再思考。

難以履約的承諾

“安置房還沒建起來，當(dāng)?shù)卣?jīng)承諾開發(fā)用地現(xiàn)在也不太愿意繼續(xù)執(zhí)行了。由于安置房項(xiàng)目和獲取開發(fā)用地時(shí)間跨度太久，導(dǎo)致成本過高，使得我們債臺(tái)高筑，虧損巨大。之前在這兒投資的數(shù)十億元如何解決也還是一個(gè)未知數(shù)。”鄭州本土一家品牌房企相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受中國房地產(chǎn)報(bào)記者采訪時(shí)表示。

這一切開始于2018年6月28日。這一天，一紙區(qū)劃通知撕開了鄭州土地市場(chǎng)潛規(guī)則面紗，對(duì)鄭州多家房企來說也是一道命運(yùn)分水嶺。這一天，河南省南水北調(diào)辦、省環(huán)保廳、省水利廳和省國土資源廳四部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于南水北調(diào)中線一期工程總干渠（河南段）兩側(cè)飲用水水源保護(hù)區(qū)劃的通知》。

總干渠河南段兩側(cè)飲用水水源保護(hù)區(qū)涉及南陽市、平頂山市、許昌市、鄭州市、焦作市、新鄉(xiāng)市、鶴壁市、安陽市8個(gè)省轄市和鄧州市。總干渠兩側(cè)飲用水水源保護(hù)區(qū)分為一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)。

劃定一級(jí)保護(hù)區(qū)面積106.08平方公里，二級(jí)保護(hù)區(qū)面積864.16平方公里。該區(qū)劃通知內(nèi)容還顯示，“在一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目。在二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目。”

記者在鄭州走訪時(shí)了解到，上述區(qū)劃通知涉及鄭州中原區(qū)、二七區(qū)、管城區(qū)，以及下轄的滎陽市、新鄭市和港區(qū)等區(qū)域；涉及面積僅中原區(qū)就達(dá)6000多畝，同時(shí)涉及正商、金科、康橋和永威等鄭州多家品牌房企。

在這些品牌房企中有的房企城中村改造安置房項(xiàng)目已建成，有的仍在建設(shè)中。多家房企表示，當(dāng)?shù)卣?jīng)對(duì)相關(guān)開發(fā)用地的承諾已經(jīng)“難以繼續(xù)履行”。

記者還注意到，早在2016年鄭州中原區(qū)地價(jià)大約為300萬元/畝，近幾年地價(jià)一路飆升，現(xiàn)在地價(jià)上漲到大約800萬元/畝，這也意味著不少房企摘地成本增加。“即使當(dāng)?shù)卣畬㈤_發(fā)地塊給了開發(fā)商也將難以支撐這個(gè)項(xiàng)目，也會(huì)產(chǎn)生一定虧損。”一家房企相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

“提前開工”的安置房

中國房地產(chǎn)報(bào)記者在中原區(qū)走訪了多個(gè)城中村改造安置房項(xiàng)目，這些項(xiàng)目只是鄭州市數(shù)百個(gè)城中村改造項(xiàng)目的幾個(gè)。這些安置房項(xiàng)目建設(shè)中多環(huán)節(jié)涉嫌違法。

記者獲得的一份來自鄭州市城市管理局的《中原區(qū)安置房提前開工分地塊臺(tái)賬》顯示，在中原區(qū)20個(gè)村安置房項(xiàng)目地塊中僅有3個(gè)村子安置房項(xiàng)目用地已摘牌，并辦理了用地規(guī)劃許可證。在這3個(gè)安置房項(xiàng)目中只有兩個(gè)項(xiàng)目辦理了國有土地使用證。其他17個(gè)項(xiàng)目均無任何手續(xù)卻開工建設(shè)。

盡管如此，鄭州市城市管理局相關(guān)文件中對(duì)此有如下表述，“中原區(qū)16個(gè)安置房項(xiàng)目20個(gè)安置地塊均根據(jù)鄭州市城鎮(zhèn)建設(shè)辦公室《關(guān)于中原區(qū)提前開工安置房項(xiàng)目有關(guān)問題的函》的通知精神，這些項(xiàng)目均為中原區(qū)城中村改造項(xiàng)目，鄭州市城鎮(zhèn)建設(shè)辦公室已認(rèn)定該項(xiàng)目符合安置房提前開工相關(guān)要求，同意繼續(xù)施工，不再啟動(dòng)處罰程序。"

但這些跳過相關(guān)土地手續(xù)、先拆遷后規(guī)劃的城改項(xiàng)目已暴露出大量問題。如中原區(qū)須水街道辦須水村城改項(xiàng)目的1.4萬多名被拆遷村民多年來仍在為過渡費(fèi)拖延發(fā)放而四處奔波。

村民王明（化名）告訴記者，“我們村子的過渡費(fèi)多次都是遲延發(fā)放，一拖就是半年，甚至少發(fā)”。記者了解到，須水村城中村改造工作于2016年11月份開始簽訂協(xié)議并拆遷，按照拆遷協(xié)議約定：每戶過渡費(fèi)的發(fā)放按原有房屋面積計(jì)算，每個(gè)月每平方米按8元發(fā)放，過渡費(fèi)每半年發(fā)放一次，每次發(fā)放6個(gè)月過渡費(fèi)。“過渡費(fèi)發(fā)放到2018年就開始拖延支付了。有一次拖延了3個(gè)月，還有一次只發(fā)了3個(gè)月，后來才把那3個(gè)月補(bǔ)發(fā)完。”王明說。

“過渡費(fèi)會(huì)不會(huì)停止發(fā)放？”這讓王明有點(diǎn)忐忑不安。事后他也才意識(shí)到在拆遷指揮部簽訂協(xié)議時(shí)對(duì)方把自己手頭上唯一合法的證據(jù)《宅基地使用證》給收走了，關(guān)于協(xié)議簽訂的甲方是誰王明并不清楚，只記得簽訂完協(xié)議后對(duì)方并不讓拿走協(xié)議，被當(dāng)場(chǎng)收回，理由是協(xié)議需要“統(tǒng)一由區(qū)政府蓋章，再統(tǒng)一發(fā)放”。但協(xié)議至今也沒有發(fā)放到村民手上。按王明的理解，“甲方可能是區(qū)政府”。

過渡費(fèi)開始拖延發(fā)放后有不少村民集體到中原區(qū)政府打聽情況，被告知“不清楚”，并稱“你們應(yīng)該問當(dāng)?shù)仨毸值擂k或拆遷指揮部”；街道辦給這些村民的回復(fù)是“找開發(fā)商”。

就過渡費(fèi)發(fā)放問題記者聯(lián)系到了須水安置房項(xiàng)目公司康橋地產(chǎn)，相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，“我們已經(jīng)在須水項(xiàng)目上投資了近26億元，有關(guān)過渡費(fèi)的發(fā)放問題我們并不清楚。”

城改潛規(guī)則埋雷

先拆遷后規(guī)劃的城中村改造模式影響深遠(yuǎn)，又因上述區(qū)劃通知的出臺(tái)使鄭州市土地市場(chǎng)定向出讓潛規(guī)則無處遁形。

有鄭州地產(chǎn)圈人士告訴記者，鄭州城中村改造本應(yīng)一級(jí)、二級(jí)土地開發(fā)明確分開，由各個(gè)區(qū)政府自己成立投資公司進(jìn)行一級(jí)土地開發(fā)，但政府最大的難處在于資金不足，各個(gè)區(qū)政府只能選擇和地產(chǎn)商進(jìn)行合作，由政府負(fù)責(zé)拆遷、安置等具體事務(wù)，開發(fā)商負(fù)責(zé)拆遷費(fèi)用、安置房建設(shè)費(fèi)用、村民過渡費(fèi)用等各項(xiàng)費(fèi)用。

開發(fā)商為了獲得更多的土地也往往都愿意先投入資金，但這些承諾卻又都不會(huì)出現(xiàn)在協(xié)議中，只是政府口頭承諾。隨后，在二級(jí)土地開發(fā)時(shí)再定向拿地，原因是沒有其他企業(yè)與之爭(zhēng)奪，開發(fā)商以底價(jià)就可以拍得這塊城中村改造地塊，并由政府按照政策返還底價(jià)的65%給開發(fā)商。

記者發(fā)現(xiàn)，在鄭州中原區(qū)政企合作至少有兩種模式，一種模式是中原區(qū)政府成立的平臺(tái)投資公司鄭州中原新區(qū)開發(fā)建設(shè)投資有限公司（以下簡稱“政府投資公司”）與一些國有公司合作并組成項(xiàng)目公司。

不過，該政府投資公司作為股東并對(duì)項(xiàng)目公司控股51%或其他份額股份，但實(shí)質(zhì)上并不投資。另一種模式是由開發(fā)商先投入資金，隨后在土地二級(jí)開發(fā)時(shí)由中原區(qū)政府再按開發(fā)商的投資額和地價(jià)給房企分配二級(jí)開發(fā)用地。

開發(fā)商愿意先投入資金的真正原因是為了獲得更多的土地。上述鄭州地產(chǎn)圈人士表示，無論上述哪種合作模式二級(jí)土地開發(fā)均屬于違法定向出讓土地。

該地產(chǎn)圈人士稱，所有鄭州市城中村改造項(xiàng)目都應(yīng)該經(jīng)過正規(guī)的招拍掛程序。也就是說，政府先將擬改造的城中村土地收歸國有，進(jìn)行土地屬性更改、土地上附屬物清理等一整套手續(xù)后，方可由企業(yè)進(jìn)入土地市場(chǎng)通過公開拍賣手段獲得土地，企業(yè)在繳納土地出讓金后獲得的才是可以立即進(jìn)行開發(fā)的“凈地”。鄭州房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)特點(diǎn)是，“凈地”少、城改地多。

正是基于鄭州城中村改造模式，上述“搶地風(fēng)波”事件中外地房企戳中了鄭州參與城改項(xiàng)目開發(fā)商的軟肋。一旦土地在二級(jí)開發(fā)時(shí)被“搶”，提前投入資金的開發(fā)商將無法收回成本。

2016年，K2地產(chǎn)（現(xiàn)更名“石榴集團(tuán)”）計(jì)劃拿下鄭州一塊土地。據(jù)相關(guān)報(bào)道，因有本土房企難以承受巨大損失，在正式拍地前與原K2地產(chǎn)私談，希望給K2地產(chǎn)一定費(fèi)用使其不再爭(zhēng)地。“據(jù)說，幾家開發(fā)商加起來送了2億元給K2地產(chǎn)”。不過，原K2地產(chǎn)提出希望獲得3億元協(xié)調(diào)費(fèi)，雙方在數(shù)額上沒有達(dá)成一致意見，談判破裂，不歡而散。

盡管如此，K2地產(chǎn)作為一家外來房企最終并沒有獲勝，而是迫于鄭州同行壓力，不得不放棄參與地塊競(jìng)買。“在地方保護(hù)若隱若現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)面前我們只能退出，我們只能投降。”當(dāng)時(shí)K2地產(chǎn)在公告中寫道。

上述地產(chǎn)圈人士直言，不少開發(fā)商動(dòng)機(jī)不純，目的是為了圈地。并分析在二級(jí)土地開發(fā)環(huán)節(jié)“政府難以繼續(xù)履行承諾”的根本原因在于政企雙方均有過錯(cuò)。“政府不應(yīng)該與開發(fā)商簽訂這個(gè)合作開發(fā)協(xié)議，也不應(yīng)該帶頭搞違章建筑，等手續(xù)全了再去招拍掛，再去建安置房。

土地還沒有簽約，政府憑什么承諾給開發(fā)商上千畝土地？” 上述地產(chǎn)行業(yè)人士表示，“按照國家規(guī)定走招拍掛程序的，一類城市每塊地不能超過150畝，目的在于平等，讓大家有實(shí)力公平競(jìng)爭(zhēng)，都有飯吃。如果超過上千畝以上土地，存在政企‘勾結(jié)圈地之嫌’。”

可能的改變

據(jù)中原地產(chǎn)研究中心數(shù)據(jù)顯示，2018年鄭州土地出讓金達(dá)1436.79億元，超越了天津、成都和武漢。當(dāng)年的土地依賴度達(dá)124.75%。

不僅僅是2018年，最近幾年鄭州對(duì)于房地產(chǎn)的依賴度仍然在逆勢(shì)上揚(yáng)。其中，2015年土地依賴度為38.24%，2016年為69.12%，2017年為76.69%。土地出讓金在這4年內(nèi)由2015年的360.6億元直接上漲近4倍。

上述地產(chǎn)行業(yè)人士稱，“此前，很多地方政府沒錢了就趕快賣塊地，靠著土地財(cái)政過日子。區(qū)劃通知一出臺(tái)很多土地沒法賣了。”

有接近鄭州市政府的知情人士告訴記者，就在去年11月份，從鄭州市政府透出一股口風(fēng)，“區(qū)劃范圍內(nèi)的安置房項(xiàng)目和配套工程仍可以建設(shè)，只是把其他商品房項(xiàng)目以及政府定向出讓的地塊要做好調(diào)整選址工作”。

有開發(fā)商認(rèn)為，“盡管這股口風(fēng)還沒有形成文件，但這樣一來是把這些房企的開發(fā)用地給踢出去了。即使調(diào)整地塊，由于時(shí)間跨度太長，也意味著開發(fā)商投資的數(shù)十億元沒有了利潤，甚至虧損。”

據(jù)了解，鄭州市政府目前正在主導(dǎo)并實(shí)施重新勘測(cè)地下水位工作，準(zhǔn)備向上級(jí)行文并提請(qǐng)河南省政府調(diào)整飲用水水源保護(hù)區(qū)范圍。但有人認(rèn)為重新勘測(cè)地下水位工作周期會(huì)很長，并且由下級(jí)向上級(jí)行文提請(qǐng)調(diào)整區(qū)劃范圍的時(shí)間也會(huì)相對(duì)漫長。

“盡管如此，這也是所涉房企機(jī)會(huì)。”不過，上述地產(chǎn)行業(yè)人士認(rèn)為，即使鄭州市政府向省政府行文并提請(qǐng)調(diào)整飲用水水源保護(hù)區(qū)范圍，其目的也只是為了獲得更多土地，完全是土地財(cái)政，出于對(duì)當(dāng)?shù)卣?cái)政收入的考慮。

上述人士認(rèn)為，南水北調(diào)工程是國家戰(zhàn)略性工程，如果水源安全問題得不到保障后果將不堪設(shè)想。

就上述問題記者于今年1月8日至11日走訪了中原區(qū)須水街道辦、中原新區(qū)管委會(huì)，并通過多種途徑聯(lián)系鄭州市政府，截至發(fā)稿均未獲任何回應(yīng)。

發(fā)稿前，記者從須水村委會(huì)的一份非正式文件獲悉：“中原區(qū)須水街道辦目前正在協(xié)調(diào)土地供應(yīng)，對(duì)改造方案進(jìn)行了補(bǔ)充完善，把相關(guān)地塊納入一期建設(shè)范圍，使改造開發(fā)地塊具備出證條件，相關(guān)方案已獲得上級(jí)批準(zhǔn)。南水北調(diào)運(yùn)河周邊500米土地供應(yīng)難的問題現(xiàn)正全力解決，在今年3月初啟動(dòng)觀測(cè)井，已完成全部工程，進(jìn)入水文觀測(cè)階段，但需要觀測(cè)過今年7月枯水季完善資料，再報(bào)環(huán)保部門審批，調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍。”